15 de setiembre de 2014
Asunción, Paraguay - La Relatoría sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) realizó una visita de trabajo a Paraguay del 25 al 29 de agosto de 2014. La delegación estuvo encabezada por el Comisionado James Cavallaro, en su calidad de Relator sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad, e integrada por personal de la Secretaría Ejecutiva. El objetivo de la visita fue verificar la situación general del sistema penitenciario paraguayo, identificar las principales deficiencias que enfrenta y emitir recomendaciones al Estado. La Comisión Interamericana agradece al Estado paraguayo su cooperación en las actividades y el nivel de organización para la realización de la visita. Asimismo, valora el acceso irrestricto a los lugares de detención y las facilidades brindadas para que la Relatoría pueda entrevistarse de manera libre y privada con las personas privadas de libertad.
Las autoridades y funcionarios del Estado con los que se reunió la delegación durante su visita fueron el Vice Ministro de Relaciones Exteriores, Federico González; la Ministra de Justicia, Sheila Abed; la Vice Ministra de Justicia, Carla Bacigalupo; la Fiscal Adjunta de la Unidad Especializada en Derechos Humanos del Ministerio Público, Teresa Aguirre; la Ministra de la Defensa Pública, Noyme Yore y defensores públicos de distintas regiones del país; los miembros del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura (MNP); el equipo técnico de la Ministra encargada de la Dirección de Derechos Humanos de la Corte Suprema de Justicia, Alicia Pucheta de Correa; el Presidente de la Comisión Nacional para el Estudio de la Reforma del Sistema Penal y Penitenciaria del Congreso Nacional, Senador Enrique Bacchetta; y miembros de la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados.
Igualmente, la delegación se reunió con la Coordinadora de la Oficina de la Alta Comisionada de Derechos Humanos de la ONU en Paraguay y con diversas organizaciones de la sociedad civil dedicadas al monitoreo de la situación de las personas privadas de libertad, tales como la Coordinadora de Derechos Humanos de Paraguay (CODEHUPY), Servicio Paz y Justicia – Paraguay (SERPAJ Py), Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), Coordinadora por los Derechos de la Infancia y la Adolescencia (CDIA), Asociación Panambi (Asociación de Travestis, Transexuales y Transgéneros), Fundación VENCER y Articulación por Curuguaty. También tuvo oportunidad de entrevistarse con familiares de personas privadas de libertad. Asimismo, la Relatoría visitó la Penitenciaria Nacional de Tacumbú, la Penitenciaria Nacional de Mujeres Buen Pastor, el Centro Educativo Integral para Adolescentes de Itauguá, y la Penitenciaría Regional de Emboscada “Padre Juan Antonio de la Vega”.
En cuanto a actividades de promoción, el 25 de agosto se llevó a cabo la presentación del “Informe sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas”, que contó con la participación de la Ministra de Justicia y destacados representantes del Poder Judicial, organizaciones de la sociedad civil y el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura. Asimismo, el 27 de agosto se realizó un taller de capacitación para funcionarios estatales sobre estándares interamericanos relativos a los derechos de las personas privadas de la libertad y en particular, a las garantías y principios del uso de la prisión preventiva.
La Relatoría observa que, en términos generales, Paraguay cuenta con un marco jurídico favorable a la protección de los derechos de las personas privadas de libertad que descansa principalmente en la Constitución Política de 1992 y los instrumentos internacionales de derechos humanos adoptados por el Estado paraguayo. Al mismo tiempo nota que en los últimos años, mediante modificaciones legales, se han reducido algunas garantías fundamentales ajustadas a dichos tratados internacionales.
En Paraguay existen catorce centros penitenciarios para adultos, de los cuales dos son exclusivamente para mujeres, y cuenta con seis centros educativos para menores de edad y dos granjas comunitarias. En general, los penales de la República paraguaya son de mínima y media seguridad. De acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de Justicia al 25 de agosto de 2013, la población penitenciaria en Paraguay asciende a 10,637 personas, de las cuales 9,858 (92.7%) son hombres y 779 (7.3%) son mujeres. De las cifras aportadas por el Estado, es posible advertir que aproximadamente 7 de cada 10 de las personas privadas de libertad en Paraguay no cuenta con una sentencia.
Si bien Paraguay es un país con un sistema penitenciario de dimensiones pequeñas en comparación con otros países de la región, presenta problemas estructurales de suma gravedad que han sido constatados consistentemente por organismos internacionales de derechos humanos, incluida la CIDH, desde hace quince años y cuya permanencia ha podido observar la Relatoría durante su visita.
La Relatoría valora el reconocimiento por parte de las altas autoridades del Gobierno paraguayo de las importantes falencias que enfrenta el sistema penitenciario, así como la voluntad manifestada por el Gobierno para superar las condiciones de detención de las personas privadas de libertad. En particular, la Relatoría nota positivamente que tal voluntad se expresa concretamente en la elaboración de políticas publicas orientadas a la mejora de la infraestructura y condiciones de vida de la población penitenciaria, la elaboración de programas de reinserción, el establecimiento de la carrera de la escuela penitenciaria y el seguimiento a la situación procesal de los internos, aspectos comprendidos en su “Plan Estratégico Institucional para la Reforma del Sistema Penitenciario”. Igualmente, toma nota de la realización en el 2013 del Censo Nacional Penitenciario, el segundo en Paraguay, con el fin de contar con una línea de base que permita la elaboración de políticas públicas. La Relatoría fue informada también sobre iniciativas que serían emprendidas próximamente con el mismo fin, como la creación de un “centro intermedio” para albergar a menores de edad infractores de la ley con problemas de adicción; así como la iniciativa de creación de un Consejo Nacional de Política Criminal.
Al mismo tiempo, la Relatoría quisiera destacar algunos avances alcanzados por el Estado paraguayo. Un paso fundamental se dio con la creación del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura (MNP), mediante la Ley 4288/2011, gracias a un intenso trabajo promovido por organizaciones de la sociedad civil, instituciones del Estado y organismos internacionales. De este modo, Paraguay cumple con el mandato del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura, al contar con un organismo del Estado de alcance nacional, con independencia y autonomía funcional para el cumplimiento de sus fines. La CIDH toma nota que, desde la instalación de la Comisión del MNP, en diciembre del año 2012, se ha llevado adelante un intenso trabajo para estructurar la institución para el desempeño de sus funciones y dar cumplimiento a su labor de procurar la prevención y el combate a la tortura y los malos tratos.
De acuerdo a la información recibida, durante su primer año de labores, el MNP ha realizado un trabajo de constante monitoreo a los centros de detención, la realización periódica de visitas, y la elaboración de informes y recomendaciones. En particular, según su informe anual, en el 2013 el MNP realizó 16 visitas programadas, 15 visitas de seguimiento y 27 visitas de intervención. Igualmente, emitió varios informes con base en las visitas realizadas que contienen recomendaciones concretas a las distintas instancias estatales competentes. Las investigaciones realizadas se han referido tanto a situaciones e incidentes concretos, como a causas y problemas estructurales del sistema penitenciario paraguayo. Asimismo, la Relatoría aprecia de manera positiva el acatamiento por diferentes agencias del Estado de recomendaciones emitidas por el Mecanismo.
No obstante lo anterior, durante la visita, la Relatoría pudo constatar la permanencia de graves problemas estructurales. La Relatoría observa que, en los últimos años, las políticas de seguridad de Paraguay, al igual que en otros países de la región, se han caracterizado por medidas represivas tales como la tipificación de nuevos delitos; el aumento de las penas; el uso abusivo de la detención preventiva; y la ausencia de mecanismos alternativos a la privación de la libertad. El abandono de las cárceles por parte del Estado ha servido para aumentar, y no reducir, los niveles de inseguridad. La seguridad ciudadana involucra la interrelación de múltiples actores, condiciones y factores entre los cuales se cuentan la historia y la estructura del Estado y la sociedad; las políticas y programas de los gobiernos; la vigencia de los derechos económicos, sociales, culturales; y el escenario regional e internacional. Por lo tanto, su realización no puede reducirse de forma simplista y falaz a discursos sobre el endurecimiento de la política criminal y el encarcelamiento masivo de personas como única respuesta frente a una alta percepción de inseguridad.
Se hace necesario que la política criminal de los Estados tenga una naturaleza preventiva con políticas y programas orientados a la prevención de los delitos. Entre dichas políticas adquieren especial relevancia los programas orientados al mejoramiento del sistema penitenciario, en particular los dirigidos a promover y fomentar el trabajo y la educación en las cárceles, el tratamiento de los problemas de adicción a estupefacientes, así como medios idóneos para lograr la reinserción social de los reclusos.
En este contexto, son tres los principales ámbitos de preocupación de la Relatoría, referidos al 1) uso excesivo de la prisión preventiva, 2) las condiciones indignas de detención y la gestión impropia de los centros penitenciarios y educativos, y 3) la situación de grupos en particular riesgo de sufrir violaciones a sus derechos humanos.
Prisión preventiva
De acuerdo a la información proporcionada por el Ministerio de Justicia, al 25 de agosto de 2014, el 75.4% de los 10,637 internos existentes en Paraguay, se encuentra procesado contra solo un 24.6% que ha sido condenado, lo que representa uno de los niveles más altos de la región. Igualmente, la Relatoría nota con preocupación que es posible identificar que en años recientes, y principalmente a partir del año 2011, se viene produciendo un aumento sostenido en el uso de la prisión preventiva en Paraguay. Solo en el último año, según la información recibida, de las 1647 que ingresaron al sistema penitenciario, 1460 personas fueron privadas de su libertad por prisión preventiva.
La Relatoría de la CIDH considera sumamente preocupante el uso excesivo de la prisión preventiva, en detrimento de los principios de presunción de inocencia, necesidad y proporcionalidad y sin la debida motivación, entre otras garantías fundamentales que deben regir este mecanismo procesal. En este sentido, la CIDH reitera que la detención preventiva de una persona es una medida excepcional, de naturaleza cautelar y no punitiva, procedente únicamente para asegurar que el procesado no impedirá el desarrollo eficiente de las investigaciones ni presenta peligro de fuga. La aplicación indebida de la prisión preventiva viola quizás la garantía judicial más elemental del ámbito penal, la presunción de inocencia, expresamente reconocida sin salvedad ni excepción alguna por los instrumentos internacionales de derechos humanos. Durante su visita, la Relatoría recibió información en el sentido de que, como práctica, los jueces optan por decretar la prisión preventiva, con el objeto de mostrar eficiencia y evitar los reclamos de la sociedad, los medios de comunicación y del mismo poder político. A lo anterior se suma el efecto amedrentador sobre los operadores de justicia ante la amenaza de decisiones del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados de suspender o destituir a jueces que otorgaron medidas alternativas.
La Relatoría ha podido observar que el uso excesivo de la prisión preventiva estaría relacionado principalmente a disposiciones legales, decisiones jurisprudenciales y prácticas arraigadas en los operadores del sistema de justicia paraguayo. En materia legal, si bien el Código Procesal Penal, en su texto original, aprobado por la Ley 1286/98, recoge un conjunto de disposiciones acordes con la Constitución de 1992 y estándares internacionales sobre el uso de prisión preventiva, modificaciones incorporadas con posterioridad presentan serias preocupaciones a la luz de los estándares interamericanos. Es de especial preocupación la modificación al artículo 245 del Código Procesal Penal, incorporada con la Ley 4431/11, a través de la cual se pretendió restringir el acceso a las medidas alternativas a la privación de libertad. La amplia mayoría de los actores entrevistados por la Relatoría coinciden en identificar dicha modificación legislativa, como uno de los factores determinantes para el incremento de la población penitenciaria en prisión preventiva. En ese sentido, la CIDH exhorta al Estado paraguayo a adecuar la legislación procesal a los estándares internacionales de derechos humanos, sea vía de adaptación de las normas por cambio legislativo o a través de interpretación judicial.
Asimismo, preocupa a la Relatoría la prolongación indebida de la prisión preventiva, más allá de la permanencia de los supuestos que la habilitan y de los plazos mínimos establecidos por la Constitución y el Código Procesal Penal. Al respecto, la Relatoría recibió información según la cual, si bien la Constitución establece que la prisión preventiva no podrá exceder la pena mínima aplicable y el Código Procesal Penal dispone específicamente que en ningún caso será mayor a dos años, debido a una interpretación restrictiva del Poder Judicial las personas en detención preventiva no pueden acceder a su libertad, a pesar de tener cumplidos los plazos establecidos por la ley. En ese sentido, la Relatoría hace un llamado al Poder Judicial a que, en aplicación del control de convencionalidad y en cumplimiento de las obligaciones internacionales de Paraguay en materia de derechos humanos, adopte las medidas necesarias para asegurar que ninguna persona permanezca en detención más allá del tiempo estrictamente necesario para los fines específicos por los cuales se dictó la medida, en atención a los principios de excepcionalidad, necesidad y proporcionalidad; y que en ningún caso exceda el plazo máximo de detención preventiva establecido expresamente en la ley.
Asimismo, la Relatoría toma nota del establecimiento de una Comisión Nacional, compuesta por representantes de distintas instituciones del Estado, con el fin de estudiar posibles reformas al Código Penal y Código Procesal Penal. La Relatoría insta a que, en este contexto, se superen las deficiencias legales identificadas, se respeten las garantías fundamentales ya fijadas en tales cuerpos normativos y se actúe en atención a las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos de Paraguay. Igualmente, hace un llamado a contar con procesos plenamente participativos que garanticen un amplio debate de las reformas propuestas, con inclusión de la academia, organizaciones de la sociedad civil e instituciones estatales relevantes en la materia, como el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura.
Condiciones de detención
En cuanto a las condiciones de detención, la Relatoría observa con suma preocupación que el efecto principal del uso excesivo de la prisión preventiva en Paraguay es la sobrepoblación carcelaria. De acuerdo a la información proporcionada por el Ministerio de Justicia, al 25 de agosto de 2014 la capacidad total del sistema penitenciario era de 6,637 personas, mientras que el total de personas privadas de libertad ascendía a 10,637, que en algunos centros penitenciarios alcanza el 200%.
Durante su visita, la Relatoría pudo constatar que, como resultado de la sobrepoblación, se presentan serias deficiencias en el sistema carcelario paraguayo, tales como condiciones edilicias deplorables, instalaciones sanitarias insalubres, escasez de comida e incluso personas carentes de celdas y camas que viven en la interperie y duermen en el piso. En el caso concreto de la Penitenciaría de Tacumbú, se pudo observar que entre 300 a 350 personas, denominados “pasilleros”, viven en esas condiciones indignas. La Relatoría hace un llamado al Estado para la dotación y ejecución de un presupuesto adecuado destinado a las necesidades de alimentación, salud, higiene, agua potable de la población reclusa y adecuación de las instalaciones físicas, y en particular, adoptar medidas decididas para dotar a la brevedad posible de condiciones de reclusión adecuadas a los “pasilleros” en Tacumbú u otros centros penitenciarios del país.
De otra parte, la Relatoría pudo observar en las penitenciarías visitadas que un alto número de personas privadas de libertad presenta problemas de adicción de drogas. De acuerdo a la información recibida, esta situación es frecuente en los demás penales del país en donde las personas adictas no cuentan con tratamiento adecuado, viven en un recinto no apto para su recuperación y a un costo muy alto en términos sociales, personales y económicos. Todo esto resulta aún más grave si se tiene en cuenta que, según la información recibida, serían los propios funcionarios penitenciarios los que facilitarían el acceso a drogas.
En este contexto, también pudo constatar la presencia de una profunda inequidad entre los internos que cuentan con recursos económicos y quienes carecen de ellos. En la práctica esto implica que las personas privadas de libertad sin recursos económicos estén totalmente marginados y enfrenten el hambre como realidad estando en custodia del Estado. La Relatoría considera que esta preocupante situación de inequidad favorece la existencia de arraigados esquemas de corrupción que comprometen desde el acceso a condiciones básicas de detención, como la asignación de celdas y camas o alimentos adecuados; hasta servicios, ingreso de visitas, comunicaciones telefónicas, acceso a espacios para visitas privadas, entre otros. Dichos sistemas de corrupción se manifiestan inclusive en el goce de privilegios adicionales por parte de internos con mayor capacidad económica. Al mismo tiempo, en los centros de detención visitados, la Relatoría observó diferencias radicales en la gestión penitenciaria visible en los niveles de higiene, disponibilidad de elementos básicos, alimentación y aplicación de regímenes disciplinarios, que exigen la adopción de una política penitenciaria uniforme, integral y acorde con los estándares internacionales. Asimismo, la información recibida sugiere la ausencia generalizada de programas de estudio, salvo iniciativas privadas puntuales, y la falta de posibilidades de trabajo para los reclusos; por lo que la Relatoría alienta al Estado a avanzar en la implementación de los programas diseñados para asegurar la salud ocupacional de los internos.
Un aspecto de especial preocupación en relación con el régimen disciplinario, es la información recibida sobre castigos corporales y otros malos tratos por parte de funcionarios penitenciarios. Así por ejemplo, internos de la Penitenciaría Regional de Emboscada “Padre Juan Antonio de la Vega” con quienes se entrevistó la Relatoría, refirieron hechos de golpizas por parte de guarda cárceles. Indicaron que si bien las agresiones físicas han reducido con la salida del director penitenciario en abril de 2013, tales actos continúan siendo parte del trato que reciben en este centro penitenciario. En vista de ello, la Relatoría recomienda enfáticamente adoptar medidas decididas para prevenir y erradicar el trato cruel, inhumano y degradante; y asegurar que el ejercicio de las funciones disciplinarias en los centros de privación de libertad esté debidamente reglamentada y sea acorde con los estándares internacionales.
La Relatoría fue también informada sobre la utilización de traslados entre penitenciarías como una forma de control del orden interno en los penales. A este respecto, la Relatoría exhorta al Gobierno paraguayo a tomar medidas dirigidas a limitar los traslados previo control judicial y a evitar que sean utilizados como sanción disciplinaria. Además, se recomienda al Estado considerar la proximidad del detenido a su núcleo familiar, su estado físico, y su pertenencia, si es el caso, a programas de educación o trabajo como criterios fundamentales al momento de disponer los traslados. Recuerda además que, de conformidad con los Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de la Libertad en las Américas de la CIDH, los traslados no se deberán practicar con la intención de castigar, reprimir o discriminar a las personas privadas de libertad, a sus familiares o representantes.
Grupos de especial preocupación
De otro lado, la Relatoría expresa su especial preocupación por la situación de poblaciones en particular riesgo de sufrir violaciones a sus derechos humanos en el contexto de la privación de su libertad, como es el caso de los niños, niñas y adolescentes. Una de las situaciones que ha recibido mayor atención de la Comisión Interamericana recientemente, se refiere a la muerte de cuatro adolescentes en los últimos cinco meses ocurrida en el Centro Educativo de Itauguá. Durante su visita, la Relatoría se desplazó a este Centro Educativo donde pudo constatar las serias deficiencias que habrían propiciado hechos tan lamentables. En particular, pudo observar la existencia de sobrepoblación, en la que cerca del 93% de adolescentes y niños se encuentra en prisión preventiva, las precarias condiciones sanitarias, la ausencia de programas educativos y ocupacionales adecuados, así como la utilización de celdas de aislamiento prohibidas. Asimismo, recibió información según la cual en dicho Centro Educativo los adolescentes sufren malos tratos y golpizas por parte de educadores, a cargo de su cuidado directo. También recibió información preocupante sobre la aplicación de medidas de control policial impuestas a todos los adolescentes del Centro, como fue la de permanecer por un prolongado periodo de tiempo, en horas de la madrugada, cuerpo a tierra y custodiados por un destacamento policial.
Al respecto, la Relatoría reitera el llamado a evaluar los distintos aspectos de las condiciones de reclusión de este establecimiento y adoptar a la brevedad posible las medidas correctivas que sean necesarias, en conformidad con los estándares internacionales en materia de privación de libertad de niñas, niños y adolescentes. En ese sentido, la Relatoría insta al Estado a organizar su aparato institucional teniendo en especial consideración el principio de especialidad, según el cual el sistema de protección de los derechos de la niñez, debe regirse por normas, institucionalidad, procedimientos, intervenciones y profesionales con características, especificidades, y cualidades necesarias que les permitan responder adecuadamente a las condiciones particulares de los niños y a la efectiva vigencia y defensa de sus derechos. En particular, hace un llamado a las autoridades competentes a adoptar las medidas necesarias para asegurar que la instancia a cargo de la administración del sistema de privación de libertad de niños y adolescentes en Paraguay, no se encuentre bajo el mandato de la Dirección de Establecimientos Penitenciarios. Dicha estructura institucional, según ha podido observar la Relatoría, no permite asegurar la existencia de un sistema excepcional y especializado de justicia juvenil que respete y garantice los derechos de los niños y adolescentes, y les brinde la protección especial que merecen en razón de su edad y etapa de desarrollo.
Asimismo, la Relatoría manifiesta su preocupación por la situación de las personas transgénero, recluidas en centros de detención. En particular, durante su visita la Relatoría pudo observar las deplorables condiciones en las que se encuentran las personas transgénero recluidas en la Penitenciaria Nacional de Tacumbú, algunas de las cuales habitan en un espacio cerrado, sin ventilación ni luz eléctrica, en condiciones de hacinamiento, y sujetas a distintas formas de violencia y discriminación que irían desde agresiones físicas y verbales, hasta violaciones sexuales múltiples. En atención a ello, la Relatoría recuerda que el principio de igualdad y no discriminación implica, entre otras cosas, que bajo ninguna circunstancia se discriminará a las personas privadas de libertad por motivos de su identidad de género u orientación sexual. Asimismo, la Relatoría resalta que en consideración a la posición especial de garante del Estado frente a las personas privadas de la libertad, incluyendo las personas transgénero, además de respetar su vida e integridad personal, el Estado tiene la obligación de asegurar condiciones mínimas de detención que sean compatibles con la dignidad humana.
Finalmente, en relación con la situación carcelaria de las mujeres, la Relatoría recibió información alentadora en la dirección de la Penitenciaría del Buen Pastor que permite advertir que, más allá de los recursos limitados e importantes deficiencias que presenta este centro penitenciario, su gestión parecería indicar que se estarían produciendo cambios positivos. No obstante, expresa su preocupación por la información según la cual, en éste y otros centros penitenciarios del país, se siguen aplicando registros intrusivos vaginales y actos de desnudez forzada, como un medio de control de seguridad. En ese sentido, la Relatoría recuerda que el Estado tiene el deber de implementar políticas públicas que tengan en cuenta la realidad y situación específica de las mujeres en los sistemas penales y penitenciarios, y evitar este tipo de actos que constituyen un tipo de violencia institucional.
La CIDH es un órgano principal y autónomo de la Organización de los Estados Americanos (OEA), cuyo mandato surge de la Carta de la OEA y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La Comisión Interamericana tiene el mandato de promover la observancia de los derechos humanos en la región y actúa como órgano consultivo de la OEA en la materia. La CIDH está integrada por siete miembros independientes que son elegidos por la Asamblea General de la OEA a título personal, y no representan sus países de origen o residencia.
Modificado el 15 de setiembre de 2014 a las 12.15 pm
No. 97/14
, en la cual se reconoce que la promoción de la paz es esencial para el pleno disfrute de todos los derechos humanos. Este Día brinda la oportunidad de reafirmar el compromiso de las Naciones Unidas con los propósitos y principios sobre los que se fundó la Organización.
